監(jiān)督工作是人大及其常委會(huì)最基本、最核心的工作內(nèi)容。習(xí)近平在紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年座談會(huì)上指示指出：“新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委會(huì)要按照黨中央關(guān)于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合地方實(shí)際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)?！苯陙?lái)，廣元各級(jí)人大及其常委會(huì)在拓寬監(jiān)督領(lǐng)域、創(chuàng)新監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效方面進(jìn)行了大膽探索、積極實(shí)踐，取得了明顯的成效，為提升人大工作整體水平、推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)增添了動(dòng)力。但同時(shí)，人大監(jiān)督工作離黨委要求、法律規(guī)定、群眾期待，仍存在重點(diǎn)不夠突出、方式不夠多樣、實(shí)效不夠明顯等問(wèn)題。本文結(jié)合工作實(shí)踐，著重就加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作維度，推動(dòng)地方人大工作創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行探討，并希望對(duì)干好地方人大工作有所裨益。
一、充分理解加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期人大監(jiān)督工作的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義
監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，也是地方人大行使最直接、最廣泛、最頻繁的權(quán)力之一。黨的十九大對(duì)人大監(jiān)督工作提出了新的更高要求，創(chuàng)新人大監(jiān)督工作，既是適應(yīng)新時(shí)期、新任務(wù)的要求，也是進(jìn)一步樹(shù)立人大監(jiān)督權(quán)威、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的必要功課。所以，做好人大監(jiān)督工作，首要的就是要充分理解加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期人大監(jiān)督工作的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。
?。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。1945年，面對(duì)民主人士黃炎培等人的“窯洞之問(wèn)”，毛澤東胸有成竹地答到：“我們已經(jīng)找到了新路子，我們能跳出這個(gè)周期率。這條新路，就是民主，只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”這個(gè)民主新路，我理解包含兩個(gè)基本方面：一是人民當(dāng)家作主，即人人起來(lái)負(fù)責(zé)；二是組織人民對(duì)政府（國(guó)家機(jī)關(guān)）進(jìn)行監(jiān)督。我們的人民代表大會(huì)制度就是按照這樣的理念設(shè)計(jì)的，它充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主和人民行使監(jiān)督權(quán)的最高權(quán)力屬性。應(yīng)該說(shuō)，毛澤東的這段論述，至今仍然是無(wú)法逾越的真理。人大監(jiān)督作為人民行使管理國(guó)家事務(wù)權(quán)力的重要方式，關(guān)系到我黨能否跳出“歷史周期率”，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到社會(huì)治理體系的完善和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
?。ǘ┤舜蟊O(jiān)督是法定意義上最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。人大監(jiān)督是指人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)按照憲法和法律賦予的職權(quán)，代表人民對(duì)法律貫徹實(shí)施和國(guó)家行政、監(jiān)察、審判、檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)，是法定意義上最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督。在目前我國(guó)的政治體制和行政管理體制中，有黨紀(jì)政紀(jì)的監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等多種監(jiān)督，而人大監(jiān)督是最具法律效力的監(jiān)督，不但其他國(guó)家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，因而具有至上性和不可侵犯性。做好新時(shí)期的人大監(jiān)督工作能更好地體現(xiàn)人大的法律權(quán)威,豐富人大地工作內(nèi)容,展示人大的良好形象。
?。ㄈ┤舜蟊O(jiān)督是憲法法律規(guī)定的法定職權(quán)和職責(zé)。憲法法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要職權(quán)并專(zhuān)門(mén)制訂監(jiān)督法。人大監(jiān)督實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲政精神，也體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)人民負(fù)責(zé)的民主原則。權(quán)力所在，也是責(zé)任所系。權(quán)力與責(zé)任是相互依存的，沒(méi)有不負(fù)責(zé)任的權(quán)力，也沒(méi)有不給權(quán)力的責(zé)任，且權(quán)力越大，責(zé)任越重。因此做好人大監(jiān)督工作是人大及其常委會(huì)的重要工作內(nèi)容，不是可做可不做的，而是不可替代和缺失的，必須盡心盡力做實(shí)、做細(xì)、做好。
?。ㄋ模┤舜蟊O(jiān)督與“一府一委兩院”工作的目標(biāo)具有高度一致性。監(jiān)督一詞,最早見(jiàn)于《后漢書(shū)》“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任”一句中。之所以要“上設(shè)監(jiān)督之重”，其主要目的是為了正確地指揮軍隊(duì)，達(dá)到克敵制勝的目標(biāo)。監(jiān)督除具有一般意義上的監(jiān)管、督促之意外，還包含有重視、保護(hù)、支持和服務(wù)的意思。廣元各級(jí)人大也一直是這樣做的，始終寓支持于監(jiān)督之中，保證政令暢通，確保憲法、法律和行政法規(guī)的全面有效實(shí)施，確保人民權(quán)益得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，這是人大監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
二、當(dāng)前地方人大監(jiān)督實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題
經(jīng)過(guò)多年的探索，地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作得到逐步發(fā)展和完善，但實(shí)踐中也面臨諸多矛盾和問(wèn)題。
?。ㄒ唬?duì)監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)不深。工作顧慮較多，對(duì)發(fā)現(xiàn)的深層次矛盾和實(shí)質(zhì)性問(wèn)題不敢動(dòng)真碰硬，缺乏持續(xù)監(jiān)督的韌勁，監(jiān)督工作中存在重程序、輕實(shí)效的問(wèn)題。有的部門(mén)同志還把人大監(jiān)督看成軟任務(wù)，對(duì)決議決定的執(zhí)行剛性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理重視不夠，辦理落實(shí)效果不是很理想，辦理回復(fù)報(bào)告沒(méi)有針對(duì)性，搞成了日常性的工作匯報(bào)。
（二）監(jiān)督重點(diǎn)與新時(shí)代的要求存有差距。監(jiān)督議題選定不精，監(jiān)督內(nèi)容不能抓準(zhǔn)黨委中心大局、政府工作難點(diǎn)，群眾關(guān)注熱點(diǎn)，監(jiān)督重點(diǎn)不突出，切入點(diǎn)不精準(zhǔn)。
?。ㄈ┍O(jiān)督形式剛性不強(qiáng)。監(jiān)督法明確規(guī)定了人大監(jiān)督的七種形式，但在具體實(shí)踐中往往選擇聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、審查和批準(zhǔn)、視察調(diào)研等“柔性”監(jiān)督形式。質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等“剛性”監(jiān)督手段很少運(yùn)用。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間的法律地位、工作職權(quán)職責(zé)需要進(jìn)一步的法律明確，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作弱化、虛化的問(wèn)題。
(四）監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，人大的監(jiān)督活動(dòng)主要停留于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和提出整改意見(jiàn)建議，對(duì)于監(jiān)督實(shí)效，缺少規(guī)范化、剛性化的指導(dǎo)制度、測(cè)評(píng)制度，監(jiān)督的效果達(dá)不到預(yù)期。
?。ㄎ澹┍O(jiān)督力量不能形成合力。人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督力量未能有機(jī)結(jié)合形成監(jiān)督合力。這也反映出地方人大監(jiān)督能力不強(qiáng)，人大專(zhuān)業(yè)人才匱乏，組織保障不充分，自身建設(shè)活力不足。比如我市有的縣區(qū)人大常委會(huì)干部平均年齡超過(guò)50歲，人大干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)“僵化”，部分地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大還不同程度存在著組織、陣地、經(jīng)費(fèi)“三缺”現(xiàn)象。如廣元縣級(jí)人大機(jī)關(guān)“一人一委”現(xiàn)象十分普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大絕大多數(shù)沒(méi)有配備專(zhuān)職工作人員。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大監(jiān)督工作的思考
進(jìn)入新時(shí)代，邁上新征程。干好地方人大監(jiān)督工作，黨委有要求、人民有期盼、人大有動(dòng)力。結(jié)合新時(shí)代新要求，我們認(rèn)為需要傳承并樹(shù)立“三項(xiàng)理念、三個(gè)導(dǎo)向、三條措施”的工作方法。
?。ㄒ唬╆P(guān)于三項(xiàng)理念
第一要牢固樹(shù)立“黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本”的理念。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是核心原則。黨是人大制度的創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)核心，人大工作是黨和國(guó)家工作的重要組成部分，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能真正堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，才能把人大工作放在黨和國(guó)家工作全局中來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)，才能取得實(shí)效。監(jiān)督工作是人大重要的工作內(nèi)容，當(dāng)然也要堅(jiān)持和堅(jiān)守這一核心原則絕不動(dòng)搖。要在工作中主動(dòng)請(qǐng)示匯報(bào)，爭(zhēng)取黨委支持，創(chuàng)造良好的監(jiān)督環(huán)境。
第二要牢固樹(shù)立“敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、剛?cè)岵?jì)”的理念。在2018年的全國(guó)人大一次會(huì)議的記者會(huì)上，全國(guó)人大發(fā)言人講到“人大監(jiān)督該亮劍就亮劍，該斷腕就斷腕”；強(qiáng)調(diào)要讓人大監(jiān)督工作“長(zhǎng)出牙齒”，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。上文提到，目前的地方人大監(jiān)督工作，基本上是柔性為主的，這種局面的形成，當(dāng)然有體制方面、認(rèn)識(shí)方面、力量方面等多方面原因。但是，如果真要改進(jìn)這種局面，就必須從柔性監(jiān)督為主向剛?cè)岵⒅剞D(zhuǎn)變。做到敢于監(jiān)督，能打主動(dòng)仗，實(shí)施事前、事中、事后的全程監(jiān)督；做到善于監(jiān)督，講究方法，妥善處理監(jiān)督中的各種矛盾，使監(jiān)督對(duì)象心悅誠(chéng)服；做到剛?cè)岵?jì)，該剛則剛、該柔則柔。這方面廣元有了探索實(shí)踐，如青川縣、朝天區(qū)的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，市人大和利州區(qū)采取的述職評(píng)議方式等，都取得了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
第三要牢固樹(shù)立“寓監(jiān)督于服務(wù)之中，寓服務(wù)于監(jiān)督之中”的理念。人大監(jiān)督和“一府一委兩院”工作的目標(biāo)是具有一致性，要在監(jiān)督中服務(wù)、在服務(wù)中監(jiān)督。五年來(lái)，我們始終堅(jiān)持凝心聚力、提供正能量，寓支持于監(jiān)督之中，找問(wèn)題不找麻煩，提建議不出難題，與“一府一委兩院”做到同心同軌，推動(dòng)形成事要解決良好氛圍。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，監(jiān)督和被監(jiān)督兩方面信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，是困擾地方人大監(jiān)督的一個(gè)重要問(wèn)題。被監(jiān)督者處在行政、司法工作的第一線，了解、掌握的信息全面、系統(tǒng)、直接、真實(shí)，而監(jiān)督者多數(shù)是在后臺(tái)工作，接受信息的方式往往是被動(dòng)的，或是滯后和不全面的。很多信息還依賴(lài)于被監(jiān)督者提供，這樣就造成有的監(jiān)督者對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)了解不全面、不深入而影響監(jiān)督的成效。而要加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督，就必須深入調(diào)查研究，真正在監(jiān)督中參與、在參與中監(jiān)督，為人大監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)和找準(zhǔn)著力點(diǎn)。
?。ǘ╆P(guān)于三個(gè)工作導(dǎo)向
第一要堅(jiān)持精準(zhǔn)導(dǎo)向。就是監(jiān)督選題要精準(zhǔn)。題目選好了，可以事半功倍；題目選不好，就會(huì)事倍功半，甚至起反作用。當(dāng)然監(jiān)督項(xiàng)目的選擇要注意大小適中，考慮啃得動(dòng)、吃得下才行。從外在來(lái)看，要把握黨委工作中心和人民群眾期盼這兩個(gè)重點(diǎn)。如我們市縣聯(lián)動(dòng)開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)、項(xiàng)目投資專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議暨市政府工作部門(mén)行政“一把手”述職工作，就做到了緊扣市委的中心工作，聚焦了全市急需攻克的大事難事。開(kāi)展的市法院專(zhuān)項(xiàng)法庭工作評(píng)議暨庭長(zhǎng)述職的工作，就緊貼人民群眾對(duì)公平正義的期盼。從內(nèi)在來(lái)看，要把握“該做能做、有用有效”的原則?；舅悸肥敲鎸?duì)眾多應(yīng)該做的事情中，選擇正確的事情去做、并且把選定的事情做得有用有效，做到有所不為然后有所為，用某些方面的有所不為換取某些方面的有所作為甚至是大有作為。比如說(shuō)，在人事監(jiān)督方面暫時(shí)難于作為，那就在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督方面多加作為，在專(zhuān)題調(diào)研、議案辦理、建議辦理方面多加作為。
第二要堅(jiān)持效果導(dǎo)向。這是指對(duì)我們所監(jiān)督的事情，選準(zhǔn)了就要持續(xù)發(fā)力。人大監(jiān)督有時(shí)候遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是監(jiān)督一次、甚至監(jiān)督一年就能夠見(jiàn)到效果的，往往需要連續(xù)幾年才能收到效果。這就需要人大在同一個(gè)監(jiān)督題目上持續(xù)性地開(kāi)展工作。如廣元利州區(qū)采取的做法是對(duì)同一個(gè)題目，一年換一個(gè)方式，咬定青山不放松，持續(xù)跟蹤監(jiān)督城區(qū)“入學(xué)難”“大班額”等民生熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題取得很好的效果。在社區(qū)戒毒與社區(qū)康復(fù)工作方面，廣元人大常委會(huì)聯(lián)系三年持續(xù)跟蹤發(fā)力，真正要做到“不見(jiàn)成效，決不收兵”。
第三，要堅(jiān)持法制導(dǎo)向。依法辦事、依規(guī)辦事、依制辦事是人大工作的鮮明特征。堅(jiān)持法制導(dǎo)向就是要堅(jiān)決做到監(jiān)督工作由事入制，努力構(gòu)建良好的制度環(huán)境。監(jiān)督工作不能就事論事，而是每做一件具體事情，就想到這個(gè)事雖然解決了，但長(zhǎng)遠(yuǎn)的怎么辦，就是在解決這個(gè)具體事情時(shí)，考慮關(guān)于這個(gè)事情的制度建設(shè)問(wèn)題，通過(guò)建立制度來(lái)堵塞監(jiān)督漏洞、解決監(jiān)督偏軟的問(wèn)題，充分展示人大工作的糾正性（有時(shí)候是保障性）和建設(shè)性的結(jié)合或統(tǒng)一。
（三）關(guān)于三條工作措施
第一要堅(jiān)持組合出拳。對(duì)于同一個(gè)監(jiān)督項(xiàng)目，可以采用不同的監(jiān)督方式，從不同的角度進(jìn)行監(jiān)督，甚至是把監(jiān)督權(quán)的行使與決定權(quán)的行使、與議案辦理等結(jié)合起來(lái)，讓以往的由側(cè)重單一監(jiān)督向綜合監(jiān)督轉(zhuǎn)變。如廣元市人大常委會(huì)堅(jiān)持把議案辦理和聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告結(jié)合起來(lái)，取得了很好的效果。這種把不同監(jiān)督形式甚至是不同工作方式組合在一起，對(duì)同一個(gè)題目聯(lián)合發(fā)力、重疊發(fā)力的做法，對(duì)所監(jiān)督的問(wèn)題形成的沖擊力還是很大的。實(shí)踐證明，其效果遠(yuǎn)比單純使用一種方法要好。
第二要堅(jiān)持多級(jí)聯(lián)動(dòng)。干好監(jiān)督工作，還我們采取比較有效的做法，就是多級(jí)聯(lián)動(dòng)。即兩級(jí)或者兩級(jí)以上的人大聯(lián)合行動(dòng)開(kāi)展同一主題、同一形式的監(jiān)督。如廣元開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)、項(xiàng)目投資、環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議暨市政府工作部門(mén)行政“一把手”述職工作，就充分借助各縣區(qū)人大常委會(huì)、市級(jí)各相關(guān)部門(mén)及市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人大代表的力量，才得以完成，最終成果也引起了市委的高度重視。在工作中，就要積極探索多級(jí)人大監(jiān)督聯(lián)動(dòng)的方式方法，深入開(kāi)展監(jiān)督議題聯(lián)合確定、監(jiān)督活動(dòng)聯(lián)手推進(jìn)、監(jiān)督方式聯(lián)系指導(dǎo)、監(jiān)督主體聯(lián)成一片“四聯(lián)”實(shí)踐，上下聯(lián)動(dòng)“抱團(tuán)”開(kāi)展監(jiān)督，形成了監(jiān)督合力。
第三要堅(jiān)持借勢(shì)借力。人大監(jiān)督工作，也可以廣泛向體制內(nèi)、體制外借力，特別是把體制內(nèi)部固有的監(jiān)督機(jī)制激活。通過(guò)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督，彌補(bǔ)人大監(jiān)督手段的缺失，而且可以發(fā)揮長(zhǎng)效作用，起到 “借力打力”，“四兩撥千斤”的作用。要加強(qiáng)人大監(jiān)督與行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢檢察監(jiān)督的結(jié)合，統(tǒng)籌條塊部門(mén)監(jiān)督資源，注重加強(qiáng)與各類(lèi)監(jiān)督主體之間的溝通交流和信息共享，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成以人大監(jiān)督為主體、各方面監(jiān)督力量共同發(fā)力的監(jiān)督格局，增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效性。要加強(qiáng)人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的結(jié)合，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)監(jiān)督”和創(chuàng)新網(wǎng)上監(jiān)督，打破人大機(jī)關(guān)與代表、代表與群眾之間聯(lián)系的時(shí)空限制真正將人大監(jiān)督與群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督很好結(jié)合起來(lái)。要充分發(fā)揮社會(huì)專(zhuān)業(yè)力量在專(zhuān)業(yè)性監(jiān)督中的輔助作用，較好地解決人大監(jiān)督專(zhuān)業(yè)性不足的難題，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的客觀性、公正性。這方面廣元利州區(qū)人大常委會(huì)將“第三方評(píng)估”、聽(tīng)證等制度作為提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量的重要手段，補(bǔ)齊人大專(zhuān)業(yè)力量不足的短板，使人大監(jiān)督工作更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，取得很好的實(shí)際效果。（廣元市人大常委會(huì)主任 鄧光志）
