廣元市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任  李旭春

黨的十八大報(bào)告中提出，“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，……加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這是黨中央對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)依法加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督，切實(shí)推進(jìn)依法理財(cái)，管好人民的“錢袋子”提出的明確要求，它引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和各級(jí)黨委的高度重視。為貫徹落實(shí)黨中央、市委有關(guān)加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重要精神，切實(shí)推進(jìn)預(yù)決算管理改革，構(gòu)建完善包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)決算編制和監(jiān)督體系，結(jié)合近年來我市開展預(yù)決算審查監(jiān)督工作的具體情況，對(duì)推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作進(jìn)行了一些探討和思考。

    一、當(dāng)前我市人大預(yù)決算審查監(jiān)督的基本情況

（一）提前介入，認(rèn)真初審市政府提出的預(yù)算草案。在每年人代會(huì)議前，市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委都要進(jìn)行工作調(diào)研，聽取部門、人大代表、有關(guān)方面對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的意見，征求對(duì)預(yù)算編制工作的看法，提前做好財(cái)政預(yù)算初審的方案。對(duì)政府財(cái)政部門提交的公共財(cái)政總預(yù)算和部門預(yù)算草案、預(yù)算報(bào)告等有關(guān)材料進(jìn)行初步審查，及時(shí)提出修改意見。

（二）拓寬范圍，逐年增加人代會(huì)審查預(yù)算部門數(shù)量。從 2007年起，我市首次將市級(jí)部門預(yù)算編制的有關(guān)情況形成調(diào)查報(bào)告提交市人大常委會(huì)審議，將市級(jí)部門預(yù)算編制合法性、真實(shí)性等納入人大的監(jiān)督范圍；從 2008年起開始提交市人代會(huì)審查，審查的預(yù)算部門數(shù)量逐年增加，分別是：2008年20個(gè)部門， 2009年30個(gè)部門， 2010年40個(gè)部門，2012年起市政府組成部門40個(gè)及有關(guān)單位全部納入審查范圍，審查部門綜合預(yù)算資金17.83億元，占89個(gè)市級(jí)一級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算總支出的85.2%。要求市財(cái)政局提供的部門預(yù)算草案中增加了文字說明，包括單位基本情況、人員構(gòu)成、資產(chǎn)總額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、收支預(yù)算及增減變化情況。

（三）積極探索，不斷完善人代會(huì)財(cái)政預(yù)算審查方式。一是注重“代表遴選”，確保審查委員會(huì)成員的代表性。市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委在建議市人代會(huì)計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)名單時(shí)，堅(jiān)持委員的代表性，要求必須是財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)人士，有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)主管部門、重點(diǎn)企業(yè)、縣區(qū)和基層各方面的代表參加，保證各縣區(qū)代表團(tuán)有一名委員，從而更好地聽取代表的審議意見，提高審查質(zhì)量，提升了人大審查的權(quán)威。二是注重“借智審查”，確保預(yù)算編制審查報(bào)告的質(zhì)量。在遵循有關(guān)法律法規(guī)、保密規(guī)定和紀(jì)律要求的前提下，慎選財(cái)經(jīng)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等各類專業(yè)人士，借助他們的智慧和專業(yè)判斷對(duì)財(cái)政預(yù)算編制等進(jìn)行專業(yè)審查、提供專業(yè)審查意見，提高部門預(yù)算編制水平，確保審查質(zhì)量。自2008年以來，我市抽調(diào)部分審計(jì)師、會(huì)計(jì)師組成市級(jí)部門預(yù)算審查小組，對(duì)準(zhǔn)備提交人代會(huì)審查的市級(jí)部門預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審，效果很好。

（四）動(dòng)態(tài)跟蹤，扎實(shí)開展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。為認(rèn)真做好人大常委會(huì)聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況、審查和批準(zhǔn)預(yù)算的調(diào)整方案這些議題的準(zhǔn)備工作。財(cái)經(jīng)工委一方面要求財(cái)稅部門每月提交預(yù)算執(zhí)行、稅收完成情況等報(bào)告，及時(shí)掌握執(zhí)行動(dòng)態(tài)，另一方面每次都開展了充分調(diào)查研究并形成初審報(bào)告。在常委會(huì)審議后，充分吸納了委員、代表的建議并形成審議意見，交政府及有關(guān)部門辦理并限時(shí)書面回復(fù)。通過督促審議意見落實(shí)，確保全年預(yù)算任務(wù)的完成。

（五）嚴(yán)格程序，依法強(qiáng)化對(duì)財(cái)政決算的審查。在市人大常委會(huì)會(huì)議審查和批準(zhǔn)政府上年決算前，財(cái)經(jīng)工委都嚴(yán)格按照監(jiān)督法要求財(cái)政部門及時(shí)提交本級(jí)決算草案和預(yù)算結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)，以及與預(yù)算材料相對(duì)應(yīng)的其他決算材料。分別聽取本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果、本級(jí)決算草案編制情況的匯報(bào)，對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，草擬初審報(bào)告。在人大常委會(huì)會(huì)議舉行的7日前，要求政府準(zhǔn)時(shí)提交本級(jí)決算草案及報(bào)告和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告到人大常委會(huì)以送給常委會(huì)組成人員。在本級(jí)決算經(jīng)審查批準(zhǔn)并批復(fù)本級(jí)各部門后，并將批復(fù)的決算相關(guān)情況抄報(bào)財(cái)經(jīng)工委。

    （六）借力審計(jì)，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督實(shí)效。積極支持和推動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。近兩年，常委會(huì)依法聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)審計(jì)部門有效履職推進(jìn)依法理財(cái)，規(guī)范財(cái)政資金管理，依法開展審計(jì)監(jiān)督工作給予了充分肯定。同時(shí)要求審計(jì)部門開展全覆蓋所有預(yù)算單位的財(cái)政審計(jì)工作，保障財(cái)政資金運(yùn)行安全，切實(shí)加大對(duì)政府投資和民生項(xiàng)目的監(jiān)督力度，確保政府投資的安全、規(guī)范和有效運(yùn)行的意見得到市政府的認(rèn)可和采納。

二、對(duì)加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

（一）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，是適應(yīng)新時(shí)期新形勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)歷了長期漸進(jìn)的過程，十六大報(bào)告指出要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”；十六屆三中全會(huì)提出要“加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督”， “加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”；十七大報(bào)告指出要“深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督”；十八大報(bào)告明確指出“加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這些論述和要求，都說明了開展全口徑監(jiān)督的需要和必要，也指明了現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作應(yīng)改進(jìn)和加強(qiáng)的重點(diǎn)。

（二）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)理解，準(zhǔn)確把握有關(guān)精神內(nèi)涵和要求。從廣義上理解，就是要對(duì)政府性所有收支的預(yù)算安排、資金使用和效益情況進(jìn)行審查和監(jiān)督。實(shí)際工作中，就是要依法將政府的公共財(cái)政、政府性基金、社?；稹匈Y本經(jīng)營的預(yù)決算，納入人大的審查和監(jiān)督范疇，并提高監(jiān)督效果。十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)”，一是說明各級(jí)人大在預(yù)算審查監(jiān)督工作中取得的成效得到了黨委肯定，符合黨和人民的要求；二是說明在一些方面還未達(dá)到人民的期望和要求，還沒有完全實(shí)現(xiàn)憲法和法律關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的精神，還應(yīng)切實(shí)改進(jìn)監(jiān)督工作?！叭趶健钡奶岢鲆部勺⒔鉃椋阂皇且郧斑€沒有做到對(duì)政府性所有收支的預(yù)算決算進(jìn)行審查監(jiān)督；二是以后要依法督促政府編制全口徑的預(yù)算決算，行使好審查和監(jiān)督的權(quán)力。

   （三）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，需要黨委重視支持，部門密切配合。今年7月5日，市委地方人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，市委書記馬華提出：要按照黨的十八大對(duì)人大工作提出的新要求，全面加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督，確保把有限的資金用于推動(dòng)發(fā)展、改善民生和促進(jìn)和諧等方面，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政資金的公信度和透明度。這對(duì)我們做好全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作提供了重要的支撐，有黨委的重視和支持，人大要認(rèn)真思考和準(zhǔn)備，政府及其有關(guān)部門要積極配合，共同推進(jìn)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督進(jìn)程。

三、幾點(diǎn)建議

近年來，我市人大對(duì)市級(jí)預(yù)算的審查監(jiān)督不斷加強(qiáng)，市級(jí)預(yù)算編報(bào)和細(xì)化工作取得了較好成效。但是，與省、其它市州人大相比，我市人大在預(yù)算審查的完整性、時(shí)效性、剛性等方面還有差距。為貫徹落實(shí)好馬華書記在市委地方人大工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上的講話精神，進(jìn)一步加大我市人大預(yù)算審查監(jiān)督力度，依法規(guī)范政府預(yù)算收支行為，借鑒省人大、其他市州人大的一些經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下建議：

（一）堅(jiān)持完整編制，預(yù)算編制內(nèi)容要“完整詳實(shí)”

堅(jiān)持人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算不僅限于收支總額和籠統(tǒng)的按政府功能劃分的數(shù)額，而要按國家規(guī)定的預(yù)算科目提交復(fù)式預(yù)算編制及具體詳細(xì)的支出說明。政府及有關(guān)部門對(duì)提交本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案，既要包括本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算，又要包括本級(jí)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算；既要包括本級(jí)政府預(yù)算，又要包括本級(jí)政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算。同時(shí)，各項(xiàng)收入支出要細(xì)化，征什么稅、收什么費(fèi)、征多少，征收的錢如何花。真正保證預(yù)算讓大家看得清楚、看得明白，促使預(yù)算成為人大議事的中心議題。

（二）堅(jiān)持過程控制，預(yù)算執(zhí)行過程要“跟蹤監(jiān)督”

  在對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督上，首先要監(jiān)督預(yù)算的批復(fù)程序和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，財(cái)政部門和有二次分配資金權(quán)力的部門應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)間內(nèi)批復(fù)預(yù)算。在部門預(yù)算執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格按照執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)撥付資金，減少專項(xiàng)資金預(yù)留，避免到下半年甚至年底才撥付專項(xiàng)資金，造成突擊花錢。其次，要加強(qiáng)對(duì)國庫集中收付的“在線監(jiān)督”。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對(duì)各預(yù)算單位支出實(shí)行全過程監(jiān)督。參照省人大的作法，人大及其常委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持通過與國庫集中收付部門計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)的方式，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，即實(shí)行人大“在線監(jiān)督”制度，為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息。

（三）堅(jiān)持依法調(diào)整，預(yù)算追減變更要“嚴(yán)格審批”

嚴(yán)格預(yù)算編制，努力提高預(yù)算到位率。堅(jiān)持提請人大常委會(huì)審批的預(yù)算調(diào)整方案必須按照預(yù)算科目詳細(xì)列出調(diào)整項(xiàng)目、調(diào)整部門、調(diào)整數(shù)額、調(diào)整理由，并且要有詳細(xì)的說明材料，便于常委會(huì)組成人員審查和社會(huì)公眾監(jiān)督政府預(yù)算資金的去向。政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人大常委會(huì)舉行會(huì)議的一個(gè)月前將預(yù)算調(diào)整方案送交本級(jí)人大常委會(huì)預(yù)工委進(jìn)行初步審查，預(yù)工委經(jīng)過初步審議，可以向政府主管部門提出修改預(yù)算調(diào)整方案的建議，政府主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究該建議，并積極做出回應(yīng)。

（四）堅(jiān)持績效評(píng)價(jià)，決算審查要彰顯“資金效益”

堅(jiān)持對(duì)決算的真實(shí)性、合法性和效益性作出評(píng)價(jià)。效益性評(píng)價(jià)就是看納稅人的錢花出去后，有沒有用在刀刃上，有沒有產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，這是當(dāng)前需要我們認(rèn)真研究的問題。鑒于當(dāng)前人大工作的實(shí)際，一是可以借助國家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的力量，對(duì)決算實(shí)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)監(jiān)督，以此加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。二是人大常委會(huì)預(yù)工委對(duì)年初部門預(yù)算審查單位進(jìn)行年終決算審查，充分掌握財(cái)政資金使用情況。三是受常委會(huì)或主任會(huì)議的交辦，人大常委會(huì)預(yù)工委可會(huì)同審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)審計(jì)查出的重大問題整改、重大民生工程、重大項(xiàng)目建設(shè)及績效進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督問效。

    （五）堅(jiān)持陽光理財(cái)，預(yù)算決算信息要“公開透明”

 制訂推進(jìn)預(yù)決算公開和財(cái)政審計(jì)公開工作的具體方案及相關(guān)制度，明確政府及部門預(yù)決算公開和審計(jì)結(jié)果公開的責(zé)任主體、公開內(nèi)容、公開程序、時(shí)間要求，保證財(cái)政預(yù)決算公開讓群眾看得見、看得清、看得懂。同時(shí)，要建立預(yù)決算公開反饋機(jī)制，及時(shí)收集、整理和反饋預(yù)決算公開后社會(huì)各界提出的意見和建議。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)決算公開、審計(jì)公開工作的督促和檢查，確保預(yù)決算公開工作落到實(shí)處。

（六）堅(jiān)持完善法規(guī)制度，健全預(yù)決算審查“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”

目前，對(duì)市級(jí)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督正在穩(wěn)步推進(jìn)，部分縣區(qū)也開始加大審查監(jiān)督力度，并取得了初步成效，但絕大多數(shù)地方的該項(xiàng)工作還相對(duì)滯后，其原因，一是預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)性比較強(qiáng)，二是沒有專門的機(jī)構(gòu)或人員，三是法規(guī)制度建設(shè)滯后，這在一定程度上影響到人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的深入開展。為此建議：一是國家盡快通過新的預(yù)算法，相應(yīng)修改《監(jiān)督法》及其實(shí)施辦法。二是在國家、省修改有關(guān)法律法規(guī)的情況下，要制定地方財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督的具體辦法，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督行為。三是要建立完善各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配置專業(yè)人員，加強(qiáng)制度建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高履職能力。