廣元市人大常委會財經(jīng)工委主任  李旭春

黨的十八大報告中提出，“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，……加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這是黨中央對各級人大及其常委會依法加強對財政預(yù)決算審查監(jiān)督，切實推進(jìn)依法理財，管好人民的“錢袋子”提出的明確要求，它引起了社會各界的廣泛關(guān)注和各級黨委的高度重視。為貫徹落實黨中央、市委有關(guān)加強預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重要精神，切實推進(jìn)預(yù)決算管理改革，構(gòu)建完善包括“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算”四本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)決算編制和監(jiān)督體系，結(jié)合近年來我市開展預(yù)決算審查監(jiān)督工作的具體情況，對推進(jìn)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作進(jìn)行了一些探討和思考。

    一、當(dāng)前我市人大預(yù)決算審查監(jiān)督的基本情況

（一）提前介入，認(rèn)真初審市政府提出的預(yù)算草案。在每年人代會議前，市人大常委會財經(jīng)工委都要進(jìn)行工作調(diào)研，聽取部門、人大代表、有關(guān)方面對財政預(yù)算編制的意見，征求對預(yù)算編制工作的看法，提前做好財政預(yù)算初審的方案。對政府財政部門提交的公共財政總預(yù)算和部門預(yù)算草案、預(yù)算報告等有關(guān)材料進(jìn)行初步審查，及時提出修改意見。

（二）拓寬范圍，逐年增加人代會審查預(yù)算部門數(shù)量。從 2007年起，我市首次將市級部門預(yù)算編制的有關(guān)情況形成調(diào)查報告提交市人大常委會審議，將市級部門預(yù)算編制合法性、真實性等納入人大的監(jiān)督范圍；從 2008年起開始提交市人代會審查，審查的預(yù)算部門數(shù)量逐年增加，分別是：2008年20個部門， 2009年30個部門， 2010年40個部門，2012年起市政府組成部門40個及有關(guān)單位全部納入審查范圍，審查部門綜合預(yù)算資金17.83億元，占89個市級一級預(yù)算單位部門預(yù)算總支出的85.2%。要求市財政局提供的部門預(yù)算草案中增加了文字說明，包括單位基本情況、人員構(gòu)成、資產(chǎn)總額、專項經(jīng)費、收支預(yù)算及增減變化情況。

（三）積極探索，不斷完善人代會財政預(yù)算審查方式。一是注重“代表遴選”，確保審查委員會成員的代表性。市人大常委會財經(jīng)工委在建議市人代會計劃預(yù)算審查委員會名單時，堅持委員的代表性，要求必須是財政經(jīng)濟方面的專業(yè)人士，有較強的專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)，同時兼顧經(jīng)濟主管部門、重點企業(yè)、縣區(qū)和基層各方面的代表參加，保證各縣區(qū)代表團有一名委員，從而更好地聽取代表的審議意見，提高審查質(zhì)量，提升了人大審查的權(quán)威。二是注重“借智審查”，確保預(yù)算編制審查報告的質(zhì)量。在遵循有關(guān)法律法規(guī)、保密規(guī)定和紀(jì)律要求的前提下，慎選財經(jīng)、財務(wù)、審計、法律等各類專業(yè)人士，借助他們的智慧和專業(yè)判斷對財政預(yù)算編制等進(jìn)行專業(yè)審查、提供專業(yè)審查意見，提高部門預(yù)算編制水平，確保審查質(zhì)量。自2008年以來，我市抽調(diào)部分審計師、會計師組成市級部門預(yù)算審查小組，對準(zhǔn)備提交人代會審查的市級部門預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審，效果很好。

（四）動態(tài)跟蹤，扎實開展財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。為認(rèn)真做好人大常委會聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況、審查和批準(zhǔn)預(yù)算的調(diào)整方案這些議題的準(zhǔn)備工作。財經(jīng)工委一方面要求財稅部門每月提交預(yù)算執(zhí)行、稅收完成情況等報告，及時掌握執(zhí)行動態(tài)，另一方面每次都開展了充分調(diào)查研究并形成初審報告。在常委會審議后，充分吸納了委員、代表的建議并形成審議意見，交政府及有關(guān)部門辦理并限時書面回復(fù)。通過督促審議意見落實，確保全年預(yù)算任務(wù)的完成。

（五）嚴(yán)格程序，依法強化對財政決算的審查。在市人大常委會會議審查和批準(zhǔn)政府上年決算前，財經(jīng)工委都嚴(yán)格按照監(jiān)督法要求財政部門及時提交本級決算草案和預(yù)算結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)，以及與預(yù)算材料相對應(yīng)的其他決算材料。分別聽取本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計結(jié)果、本級決算草案編制情況的匯報，對本級決算草案進(jìn)行初步審查，草擬初審報告。在人大常委會會議舉行的7日前，要求政府準(zhǔn)時提交本級決算草案及報告和本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告到人大常委會以送給常委會組成人員。在本級決算經(jīng)審查批準(zhǔn)并批復(fù)本級各部門后，并將批復(fù)的決算相關(guān)情況抄報財經(jīng)工委。

    （六）借力審計，切實增強預(yù)決算監(jiān)督實效。積極支持和推動審計機關(guān)發(fā)揮審計監(jiān)督職能。近兩年，常委會依法聽取和審議審計工作報告，對審計部門有效履職推進(jìn)依法理財，規(guī)范財政資金管理，依法開展審計監(jiān)督工作給予了充分肯定。同時要求審計部門開展全覆蓋所有預(yù)算單位的財政審計工作，保障財政資金運行安全，切實加大對政府投資和民生項目的監(jiān)督力度，確保政府投資的安全、規(guī)范和有效運行的意見得到市政府的認(rèn)可和采納。

二、對加強全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的認(rèn)識

（一）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，是適應(yīng)新時期新形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。加強對預(yù)算審查監(jiān)督經(jīng)歷了長期漸進(jìn)的過程，十六大報告指出要“完善預(yù)算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督”；十六屆三中全會提出要“加強審計監(jiān)督”， “加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”；十七大報告指出要“深化預(yù)算制度改革，加強對財政收支的監(jiān)督”；十八大報告明確指出“加強對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督”。這些論述和要求，都說明了開展全口徑監(jiān)督的需要和必要，也指明了現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作應(yīng)改進(jìn)和加強的重點。

（二）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，需要加強學(xué)習(xí)理解，準(zhǔn)確把握有關(guān)精神內(nèi)涵和要求。從廣義上理解，就是要對政府性所有收支的預(yù)算安排、資金使用和效益情況進(jìn)行審查和監(jiān)督。實際工作中，就是要依法將政府的公共財政、政府性基金、社保基金、國有資本經(jīng)營的預(yù)決算，納入人大的審查和監(jiān)督范疇，并提高監(jiān)督效果。十八大報告提出“加強”，一是說明各級人大在預(yù)算審查監(jiān)督工作中取得的成效得到了黨委肯定，符合黨和人民的要求；二是說明在一些方面還未達(dá)到人民的期望和要求，還沒有完全實現(xiàn)憲法和法律關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的精神，還應(yīng)切實改進(jìn)監(jiān)督工作?！叭趶健钡奶岢鲆部勺⒔鉃椋阂皇且郧斑€沒有做到對政府性所有收支的預(yù)算決算進(jìn)行審查監(jiān)督；二是以后要依法督促政府編制全口徑的預(yù)算決算，行使好審查和監(jiān)督的權(quán)力。

   （三）做好全口徑預(yù)決審查監(jiān)督工作，需要黨委重視支持，部門密切配合。今年7月5日，市委地方人大工作經(jīng)驗交流會上，市委書記馬華提出：要按照黨的十八大對人大工作提出的新要求，全面加強對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督，確保把有限的資金用于推動發(fā)展、改善民生和促進(jìn)和諧等方面，進(jìn)一步增強財政資金的公信度和透明度。這對我們做好全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作提供了重要的支撐，有黨委的重視和支持，人大要認(rèn)真思考和準(zhǔn)備，政府及其有關(guān)部門要積極配合，共同推進(jìn)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督進(jìn)程。

三、幾點建議

近年來，我市人大對市級預(yù)算的審查監(jiān)督不斷加強，市級預(yù)算編報和細(xì)化工作取得了較好成效。但是，與省、其它市州人大相比，我市人大在預(yù)算審查的完整性、時效性、剛性等方面還有差距。為貫徹落實好馬華書記在市委地方人大工作經(jīng)驗交流會上的講話精神，進(jìn)一步加大我市人大預(yù)算審查監(jiān)督力度，依法規(guī)范政府預(yù)算收支行為，借鑒省人大、其他市州人大的一些經(jīng)驗做法，結(jié)合我市實際，提出以下建議：

（一）堅持完整編制，預(yù)算編制內(nèi)容要“完整詳實”

堅持人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算不僅限于收支總額和籠統(tǒng)的按政府功能劃分的數(shù)額，而要按國家規(guī)定的預(yù)算科目提交復(fù)式預(yù)算編制及具體詳細(xì)的支出說明。政府及有關(guān)部門對提交本級人民代表大會審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案，既要包括本級公共財政預(yù)算，又要包括本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算；既要包括本級政府預(yù)算，又要包括本級政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算。同時，各項收入支出要細(xì)化，征什么稅、收什么費、征多少，征收的錢如何花。真正保證預(yù)算讓大家看得清楚、看得明白，促使預(yù)算成為人大議事的中心議題。

（二）堅持過程控制，預(yù)算執(zhí)行過程要“跟蹤監(jiān)督”

  在對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督上，首先要監(jiān)督預(yù)算的批復(fù)程序和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，財政部門和有二次分配資金權(quán)力的部門應(yīng)當(dāng)在法定時間內(nèi)批復(fù)預(yù)算。在部門預(yù)算執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格按照執(zhí)行進(jìn)度及時撥付資金，減少專項資金預(yù)留，避免到下半年甚至年底才撥付專項資金，造成突擊花錢。其次，要加強對國庫集中收付的“在線監(jiān)督”。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對各預(yù)算單位支出實行全過程監(jiān)督。參照省人大的作法，人大及其常委會應(yīng)堅持通過與國庫集中收付部門計算機聯(lián)網(wǎng)的方式，加強對財政預(yù)算執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)督，即實行人大“在線監(jiān)督”制度，為人大及其常委會依法監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況提供及時準(zhǔn)確的信息。

（三）堅持依法調(diào)整，預(yù)算追減變更要“嚴(yán)格審批”

嚴(yán)格預(yù)算編制，努力提高預(yù)算到位率。堅持提請人大常委會審批的預(yù)算調(diào)整方案必須按照預(yù)算科目詳細(xì)列出調(diào)整項目、調(diào)整部門、調(diào)整數(shù)額、調(diào)整理由，并且要有詳細(xì)的說明材料，便于常委會組成人員審查和社會公眾監(jiān)督政府預(yù)算資金的去向。政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會舉行會議的一個月前將預(yù)算調(diào)整方案送交本級人大常委會預(yù)工委進(jìn)行初步審查，預(yù)工委經(jīng)過初步審議，可以向政府主管部門提出修改預(yù)算調(diào)整方案的建議，政府主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究該建議，并積極做出回應(yīng)。

（四）堅持績效評價，決算審查要彰顯“資金效益”

堅持對決算的真實性、合法性和效益性作出評價。效益性評價就是看納稅人的錢花出去后，有沒有用在刀刃上，有沒有產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟效益，這是當(dāng)前需要我們認(rèn)真研究的問題。鑒于當(dāng)前人大工作的實際，一是可以借助國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計、社會審計的力量，對決算實行績效審計評價監(jiān)督，以此加強對財政資金使用效益的監(jiān)督。二是人大常委會預(yù)工委對年初部門預(yù)算審查單位進(jìn)行年終決算審查，充分掌握財政資金使用情況。三是受常委會或主任會議的交辦，人大常委會預(yù)工委可會同審計、財政等部門對審計查出的重大問題整改、重大民生工程、重大項目建設(shè)及績效進(jìn)行重點跟蹤監(jiān)督問效。

    （五）堅持陽光理財，預(yù)算決算信息要“公開透明”

 制訂推進(jìn)預(yù)決算公開和財政審計公開工作的具體方案及相關(guān)制度，明確政府及部門預(yù)決算公開和審計結(jié)果公開的責(zé)任主體、公開內(nèi)容、公開程序、時間要求，保證財政預(yù)決算公開讓群眾看得見、看得清、看得懂。同時，要建立預(yù)決算公開反饋機制，及時收集、整理和反饋預(yù)決算公開后社會各界提出的意見和建議。作為國家權(quán)力機關(guān)，要加強對財政預(yù)決算公開、審計公開工作的督促和檢查，確保預(yù)決算公開工作落到實處。

（六）堅持完善法規(guī)制度，健全預(yù)決算審查“監(jiān)督機構(gòu)”

目前，對市級預(yù)算的實質(zhì)性審查監(jiān)督正在穩(wěn)步推進(jìn)，部分縣區(qū)也開始加大審查監(jiān)督力度，并取得了初步成效，但絕大多數(shù)地方的該項工作還相對滯后，其原因，一是預(yù)算審查監(jiān)督專業(yè)性比較強，二是沒有專門的機構(gòu)或人員，三是法規(guī)制度建設(shè)滯后，這在一定程度上影響到人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的深入開展。為此建議：一是國家盡快通過新的預(yù)算法，相應(yīng)修改《監(jiān)督法》及其實施辦法。二是在國家、省修改有關(guān)法律法規(guī)的情況下，要制定地方財政預(yù)決算監(jiān)督的具體辦法，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督行為。三是要建立完善各級人大常委會預(yù)決算審查監(jiān)督機構(gòu)，配置專業(yè)人員，加強制度建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高履職能力。