市人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)  李剛

自黨的十六大開(kāi)始，新型城鎮(zhèn)化頻頻見(jiàn)諸報(bào)端，迅速進(jìn)入國(guó)民視野，黨的十八大更是將城鎮(zhèn)化確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)同志就曾強(qiáng)調(diào)，最雄厚的內(nèi)需潛力在城鎮(zhèn)化。為此，我就加快推進(jìn)廣元市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，作如下調(diào)查和思考。

一、廣元推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化主要做法

（一）轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，主要從三個(gè)方面來(lái)說(shuō)，一是深化戶籍制度改革，全面放開(kāi)中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制，推行居住證制度，按照“資源、分類(lèi)、有序”原則，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，但不是逼農(nóng)民進(jìn)城，逼農(nóng)民上樓，逼農(nóng)民工“被落戶”，進(jìn)了城的戶籍要求落實(shí)。二是加快住房保障體系建設(shè)。安居才能落腳，有房才能生根，我市持續(xù)開(kāi)展“農(nóng)民工住房保障行動(dòng)”，把農(nóng)民工納入住房保障范圍，降低進(jìn)城落戶、住房保障的門(mén)檻。三是高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展“三園一區(qū)”中的新型社區(qū)建設(shè)，使之成為推進(jìn)農(nóng)民就地市民化的重要載體和條件。通過(guò)打破城市‘老’居民與‘新’居民之間的政策界限，讓進(jìn)城農(nóng)民在落戶、住房、就業(yè)、醫(yī)保、子女上學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面享受同等待遇，努力避免和破除城市新的二元結(jié)構(gòu)。

（二）空間布局合理化。把城鄉(xiāng)新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。科學(xué)規(guī)劃、有序建設(shè)中部河谷走廊城市（鎮(zhèn)）帶，推進(jìn)旺蒼、昭化、市中心城區(qū)、三江新區(qū)、劍閣至青川竹園基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。在進(jìn)行工業(yè)集鎮(zhèn)與園區(qū)配套發(fā)展的同時(shí)，我市以劍門(mén)蜀道沿線布局了旅游集鎮(zhèn)發(fā)展?？拷鼑?guó)省干線的城鎮(zhèn)，以國(guó)省干線為紐帶，以農(nóng)業(yè)和公路結(jié)合連片發(fā)展。

（三）城市發(fā)展生態(tài)化。保護(hù)城市水系和生態(tài)本底，讓城市融入自然；保護(hù)和傳承城市文化，留住城市文化記憶，不斷融入現(xiàn)代元素。堅(jiān)持“集約、智能、綠色、低碳”理念，突出特色和功能，突出宜居宜業(yè)宜商，不斷提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和設(shè)計(jì)水平，防止形成缺乏生態(tài)和休閑空間的“水泥森林”。同時(shí)，注重完善城市地下管網(wǎng)，強(qiáng)化市政基礎(chǔ)設(shè)施功能。

（四）產(chǎn)城相融一體化。把產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在城鎮(zhèn)化的首要位置，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)、園區(qū)與城區(qū)、產(chǎn)業(yè)與社區(qū)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)建設(shè)中，我市更加注重把生產(chǎn)、生活、生態(tài)、公共服務(wù)、休閑娛樂(lè)等功能有機(jī)結(jié)合，同步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，避免城市“空心化”。

二、廣元推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平明顯提高。2006年以來(lái)是廣元經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、人民生活水平快速提高的集中時(shí)期。截至2012年末，廣元市常住人口253萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口92.14萬(wàn)人，比2006年增長(zhǎng)17.52%；城鎮(zhèn)化率達(dá)到36.42%，比上年提高1.76個(gè)百分點(diǎn)，比2006年提高7.72個(gè)百分點(diǎn)，比2000年提高12.72個(gè)百分點(diǎn)，增長(zhǎng)速度連續(xù)五年超過(guò)全省平均水平，“十一五”期間，全市城鎮(zhèn)化水平年均提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，廣元的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期。

（二）城鎮(zhèn)體系不斷健全。編制完成了《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃》、災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃和9個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及若干個(gè)子規(guī)劃，完成了《市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《廣元市城市總體規(guī)劃》《廣元市土地利用總體規(guī)劃》修編，累計(jì)完成了41個(gè)集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和250個(gè)小康新村建設(shè)規(guī)劃，全面完成三江新區(qū)30個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。中心城區(qū)建設(shè)取得了歷史性突破，近五年以年均2平方公里以上的速度加快拓展。截至2012年末，市中心城區(qū)建成面積達(dá)到44.6平方公里，人口46.3萬(wàn)。中小集鎮(zhèn)加快發(fā)展，初步形成了以旺蒼、蒼溪縣城為中心，寶輪、東河等中心集鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的河谷走廊城市群。

（三）城鄉(xiāng)居民收入快速增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展特別是災(zāi)后恢復(fù)重建，廣元城鄉(xiāng)居民收入顯著提高。2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)17012元、5649元，均比2007年翻一番。近五年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入平均增速分別比全省高2.37、1.68個(gè)百分點(diǎn)。

（四）城鄉(xiāng)居民生活持續(xù)改善。民生投入逐年提高，民生支出不斷壯大，2012年全市用于民生方面的財(cái)政資金占公共財(cái)政支出的比重達(dá)到64%。城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)平穩(wěn)增長(zhǎng)，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系日益完善，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。大力實(shí)施保障性安居工程，市城區(qū)13個(gè)棚戶區(qū)改造全面推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、村社便民服務(wù)代辦站相繼建成并投入使用，為城鄉(xiāng)居民構(gòu)建起市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）四級(jí)政務(wù)服務(wù)體系。

（五）城市綜合承載能力不斷增強(qiáng)。在國(guó)家災(zāi)后重建資金投入和援建項(xiàng)目的強(qiáng)力支持下，廣元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大幅增長(zhǎng)。近五年來(lái)，市城區(qū)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資150億元，一大批城市道路、生態(tài)、供水、文化、體育、排洪排澇等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相繼竣工，城市功能進(jìn)一步完善。房地產(chǎn)投資持續(xù)增長(zhǎng)，碧桂園、萬(wàn)達(dá)集團(tuán)等一批知名房地產(chǎn)投資企業(yè)進(jìn)駐廣元。城鄉(xiāng)通行條件不斷改善，公路總里程由2007年的9097公里增加到17166公里，增長(zhǎng)188.6%。高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)374公里，到縣區(qū)“1小時(shí)圈”高速公路網(wǎng)絡(luò)基本建成。

三、廣元推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有利條件和制約因素

（一）有利條件

1．國(guó)家層面：高度重視，大力支持。將新型城鎮(zhèn)化納入全面深化改革的重要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》講，要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力?！?/SPAN>2014年3月，出臺(tái)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》。

2．省級(jí)層面：因地制宜，明確目標(biāo)。2011年12月，四川省人民政府辦公廳以川辦發(fā)〔2011〕94號(hào)印發(fā)《四川省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，按照規(guī)劃方案，成德綿廣城鎮(zhèn)發(fā)展帶是全省重點(diǎn)發(fā)展的“五帶”之一。2013年5月，省政府出臺(tái)《關(guān)于2013年加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》。2013年9月，省政府出臺(tái)《進(jìn)一步加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化八條措施》，要求充分發(fā)揮信貸和投融資平臺(tái)作用、多渠道籌集舊城危舊房和棚戶區(qū)改造資金、加大小城鎮(zhèn)建設(shè)投入、加大小城鎮(zhèn)建設(shè)用地保障力度、大力發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新小城鎮(zhèn)行政管理體制、加快城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大人才保障力度，對(duì)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提出了新的更細(xì)致的要求。

3．市級(jí)層面：堅(jiān)定不移，深入推進(jìn)。2007年省委省政府把廣元確定為省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)市以來(lái)，廣元以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展全局，搶抓災(zāi)后恢復(fù)重建機(jī)遇，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、完善城鎮(zhèn)功能、優(yōu)化人居環(huán)境，新型城鎮(zhèn)化取得了顯著成效。這些成績(jī)?yōu)槲覀冞M(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2013年底，廣元城鎮(zhèn)化率提升至37.8％。

（二）制約因素

1．戶籍問(wèn)題。在二元化的戶籍制度下，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)是受限制的，因?yàn)槌擎?zhèn)居民可以享受由政府提供的遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)民的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等社會(huì)保障待遇。對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不能給予城鎮(zhèn)居民一視同仁的待遇是農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底的重要原因。農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶口的條件是在城鎮(zhèn)有固定的住所，或是買(mǎi)房，或要有長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作并居住達(dá)到一定年限，這對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)講，無(wú)疑是一道很難逾越的門(mén)檻。不能進(jìn)入城市，不能享受城市更優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、生活等服務(wù)，就愈發(fā)不能實(shí)現(xiàn)生活條件的改善，這些阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

2．土地問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2009中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，但人口增長(zhǎng)只有30%。這表明，土地的城鎮(zhèn)化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)快過(guò)了人口的城鎮(zhèn)化，顯著地表現(xiàn)為地方政府“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”，其實(shí)質(zhì)就是城市及政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴(lài)，并造成對(duì)土地資源的粗放利用。在廣大農(nóng)村地區(qū)，土地由傳統(tǒng)的保障功能向資本功能轉(zhuǎn)化缺乏動(dòng)力和法制支撐，造成土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以形成，于是經(jīng)營(yíng)粗放，甚至大量撂荒，同時(shí)，流轉(zhuǎn)土地因農(nóng)產(chǎn)品收益嚴(yán)重偏低，經(jīng)營(yíng)業(yè)主改農(nóng)用地為非農(nóng)用地，而尤以從事非糧化生產(chǎn)的現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致耕作面積大量減少，糧食安全受到嚴(yán)重威脅。這嚴(yán)重地阻礙了城鄉(xiāng)之間資源的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)。

3．住房問(wèn)題。城鎮(zhèn)商品住房?jī)r(jià)格過(guò)高，抑制了多數(shù)普通勞動(dòng)者的剛性需求和改善性需求，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城郊農(nóng)民可能通過(guò)政府征地獲得收益，解決城市住房問(wèn)題，但遠(yuǎn)郊農(nóng)民如果純靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很難跨過(guò)城市居住、生活的“門(mén)檻”，被阻隔于城市之外。同時(shí)，保障房供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民進(jìn)程難以享受到城市低收入人群的待遇，難以安居，少數(shù)保障房該分的沒(méi)分，不該分的分了，存在分配不公正、對(duì)象不匹配等問(wèn)題。

4．規(guī)劃問(wèn)題。規(guī)劃的宏觀性與實(shí)施的操作性結(jié)合不夠。一是總體功能定位規(guī)劃還有待優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)市縣各自制定的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、總體目標(biāo)、發(fā)展思路有較大困難，理論數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)、城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象將伴隨我市很長(zhǎng)一段時(shí)間。二是對(duì)于各縣區(qū)來(lái)講，城市建設(shè)發(fā)展的依據(jù)主要是“屆內(nèi)規(guī)劃”“五年規(guī)劃”以及每屆黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研過(guò)后的思路決定工作方向，缺乏系統(tǒng)性研究和論證，未能將主要領(lǐng)導(dǎo)及民眾的想法與科學(xué)理論有效地整合在一起。三是戰(zhàn)略規(guī)劃太過(guò)宏觀，僅突出了范圍和功能區(qū)劃分，指導(dǎo)作用不強(qiáng)，基礎(chǔ)性項(xiàng)目規(guī)劃未能配套，很多規(guī)劃只能在墻上掛掛，低效率現(xiàn)象嚴(yán)重。四是規(guī)劃編制過(guò)程未能充分統(tǒng)一思想，以至于實(shí)施過(guò)程很難在框架下形成決策意見(jiàn)，造成規(guī)劃不徹底。五是規(guī)劃區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目可行性研究不夠到位，規(guī)劃的理想產(chǎn)業(yè)僅憑研究人員理論上劃分區(qū)域產(chǎn)業(yè)類(lèi)型或簡(jiǎn)單地復(fù)制其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目落地的要素、條件、發(fā)展模式、實(shí)施方式、效益分析卻不提及，造成規(guī)劃粗放難落地。

5．產(chǎn)業(yè)問(wèn)題。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不踏實(shí)、不牢固的城鎮(zhèn)化。目前，我市在產(chǎn)業(yè)引入、發(fā)展方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，不能保證進(jìn)城農(nóng)民就地就近就業(yè)，同時(shí)也造成財(cái)政壓力，不能保證提供齊全、良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。比如，在承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)候，沒(méi)有采取有效、積極的措施，導(dǎo)致部分企業(yè)加大投入的信心不足，部分企業(yè)雖然簽約，但進(jìn)場(chǎng)緩慢，觀望氣氛較濃；已承接的部分企業(yè)以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)，給本地可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。殊為關(guān)鍵的是作為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)和支柱的工業(yè)化水平不高，第二產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重為48%，其中工業(yè)占比41.5%，還處于工業(yè)化初期向中期的過(guò)渡階段，還是一個(gè)總體上低水平的工業(yè)化城市。

四、推進(jìn)廣元新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議

面對(duì)全國(guó)、全省加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的大好機(jī)遇，面對(duì)廣元推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的諸多困難和問(wèn)題，筆者認(rèn)真審視廣元經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的階段性特征以及廣元新型城鎮(zhèn)化業(yè)已取得的一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，基于城鄉(xiāng)一體化的視角，對(duì)推進(jìn)廣元新型城鎮(zhèn)化提出以下建議。

（一）科學(xué)規(guī)劃，提高規(guī)劃制定執(zhí)行水平。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃直接關(guān)系到城鎮(zhèn)品位的高低、城鎮(zhèn)功能的完善和城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。一是科學(xué)確定城鎮(zhèn)功能定位?？茖W(xué)定位城鎮(zhèn)功能是避免城鎮(zhèn)建設(shè)同質(zhì)化的基礎(chǔ)。突出各城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)和特色，著眼全局、因地制宜確定城鎮(zhèn)的功能定位，在宜居宜業(yè)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)城鎮(zhèn)走差異化、個(gè)性化發(fā)展道路。二是注重規(guī)劃的先導(dǎo)性。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要高度重視規(guī)劃的龍頭引領(lǐng)作用，充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導(dǎo)向性作用，搞好宏觀調(diào)控，以科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)來(lái)引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化。規(guī)劃編制工作一定要立足現(xiàn)狀，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。在編制新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的過(guò)程中，可由專(zhuān)業(yè)高校、院所負(fù)責(zé)，要充分體現(xiàn)現(xiàn)代城市、全域規(guī)劃的基本理念，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)發(fā)展的定位、定性、定向，以超前的思維、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，凸顯城市的個(gè)性內(nèi)涵、文化特色和自身品位，努力做到“高大上”，富有個(gè)性，極具特色，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)和人民評(píng)論。例如：鐵嶺凡河新城總體規(guī)劃就由同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃院、復(fù)旦大學(xué)共同制定，控制性詳細(xì)規(guī)劃由中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院制定，景觀規(guī)劃由清華大學(xué)規(guī)劃院制定，城市設(shè)計(jì)由美國(guó)RRM建筑事務(wù)所等4家著名規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，建設(shè)效果卓越。2009年7 月，凡河新城榮獲聯(lián)合國(guó)人居署頒發(fā)的人居環(huán)境優(yōu)秀范例獎(jiǎng)。2010年11月，國(guó)家環(huán)保部授予凡河新城國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范基地稱(chēng)號(hào)。2010年11月，聯(lián)合國(guó)人居署授予新城蓮花湖濕地生態(tài)恢復(fù)工程迪拜國(guó)際改善居住環(huán)境優(yōu)秀范例獎(jiǎng)。2013年10月，鐵嶺市在眾多競(jìng)爭(zhēng)城市中脫穎而出，被評(píng)為全國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范市。三是體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性?？茖W(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，本身就是最大的效益。要按照“經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)文明、環(huán)境優(yōu)美、功能完善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”的總體要求，著力完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，科學(xué)編制控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不泛泛而言、宏觀空洞，切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性、操作性。四是強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在編制科學(xué)的基礎(chǔ)上，充分統(tǒng)一思想，規(guī)劃一經(jīng)確定，就必須在規(guī)劃框架下，嚴(yán)格依法實(shí)施，不能隨意變更。在規(guī)劃實(shí)施管理中，要堅(jiān)持不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的項(xiàng)目不得批準(zhǔn)立項(xiàng)，未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊不得出讓、轉(zhuǎn)讓和開(kāi)發(fā)建設(shè)，任何建設(shè)項(xiàng)目都不得突破規(guī)劃控制范圍，以科學(xué)的規(guī)劃來(lái)保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度。

（二）完善體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)空間布局。廣元屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的山區(qū)市，全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的任務(wù)十分艱巨。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持因地制宜、量力而行、局部和全域相協(xié)調(diào)的原則，通過(guò)以點(diǎn)帶線、以線促片、以片推面的方式走“先極化、后均衡”的發(fā)展之路。鑒于此，廣元有必要深化構(gòu)筑“一主、兩副、多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。首先，做大做強(qiáng)中心城區(qū)。按照“中心城市帶全局”的戰(zhàn)略，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、完善城市功能、增強(qiáng)集聚和輻射能力，形成以廣元市區(qū)為中心、20公里為半徑的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極核。其次，大力提升蒼溪、旺蒼兩個(gè)副中心城市。廣元市域內(nèi)，蒼溪、旺蒼分別位于市域南部、東部，發(fā)展條件相對(duì)較好，增長(zhǎng)潛力相對(duì)較大，應(yīng)積極壯大兩縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力，充分發(fā)揮兩縣在全市新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的骨干作用，與川東北的巴中、南充共同發(fā)展，成都城鎮(zhèn)群的綿陽(yáng)、德陽(yáng)對(duì)接，帶動(dòng)周邊鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)進(jìn)一步加大兩縣撤縣建立縣級(jí)市的工作力度，培育其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。再次，以劍閣、青川、朝天及重點(diǎn)特色城鎮(zhèn)為點(diǎn)，積極建立多點(diǎn)支撐格局。三大縣城和重點(diǎn)特色城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)各自的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展方向，宜工則工、宜商則商、宜旅則旅；大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力；完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)人口承載能力，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模；充分開(kāi)發(fā)境內(nèi)風(fēng)景旅游資源，打造優(yōu)越的人居環(huán)境，形成一批專(zhuān)業(yè)化特色化集鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)村人口就地、就近城鎮(zhèn)化，使之成為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的增長(zhǎng)點(diǎn)、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要載體。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)發(fā)展后勁。著眼當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，深化轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)支撐。這也是抗衡異地城鎮(zhèn)化、提升本市城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇。一是推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。關(guān)鍵在于調(diào)整優(yōu)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，整合各類(lèi)產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)，實(shí)現(xiàn)集聚化、差異化發(fā)展。堅(jiān)持“兩化”互動(dòng)，堅(jiān)定不移走新型工業(yè)化發(fā)展道路，加快推進(jìn)工業(yè)強(qiáng)市進(jìn)程，著力扶持壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源循環(huán)和就地轉(zhuǎn)化利用，形成優(yōu)勢(shì)突出、結(jié)構(gòu)合理、自主創(chuàng)新強(qiáng)、集群式發(fā)展、集約型增長(zhǎng)的工業(yè)發(fā)展新格局，使工業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主角。廣元作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，要通過(guò)不斷完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系、運(yùn)用現(xiàn)代科技改造提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細(xì)化和銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)化水平、支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)、積極推進(jìn)流轉(zhuǎn)承包規(guī)模經(jīng)營(yíng)、大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體等手段，進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平，進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和改造提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)相結(jié)合、堅(jiān)持發(fā)展新興服務(wù)業(yè)與增強(qiáng)城鎮(zhèn)功能相結(jié)合思路，以服務(wù)于口岸建設(shè)和園區(qū)建設(shè)的物流產(chǎn)業(yè)、助推城市擴(kuò)容的房地產(chǎn)業(yè)及“紅軍文化、生態(tài)文化、女皇文化”三大旅游業(yè)為支柱，大力發(fā)展信息、法律、咨詢等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)餐飲、酒店、商業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)上檔升級(jí)，全方位提升第三產(chǎn)業(yè)層次。二是大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。積極吸引國(guó)內(nèi)外的資本和科技人才，盡可能多地引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，重點(diǎn)加快科技成果產(chǎn)業(yè)化步伐，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。三是以功能突出、特色鮮明、輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，因地制宜地培育和發(fā)展附加值高及產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，努力將這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和某些生產(chǎn)、裝配環(huán)節(jié)延伸到廣大農(nóng)村地區(qū)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上規(guī)模上水平，帶動(dòng)農(nóng)村脫貧致富，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)。

（四）搞好基建，提高城鎮(zhèn)環(huán)境承載能力?；A(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)賴(lài)以發(fā)展的基礎(chǔ)和平臺(tái)。應(yīng)堅(jiān)持以人為本、民生優(yōu)先，大力推進(jìn)和整體提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，全面提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。一是強(qiáng)化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。適度超前、統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)交通、給排水、供電、供氣和環(huán)保等市政設(shè)施，同步推進(jìn)地上、地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌老城區(qū)相關(guān)設(shè)施改造，避免出現(xiàn)拉鏈?zhǔn)街貜?fù)施工和“城中看?！爆F(xiàn)象。其中，重點(diǎn)要加強(qiáng)城市污水處理、生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)及市政管網(wǎng)建設(shè)。二是加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。以關(guān)系群眾生活的突出問(wèn)題為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、科技、文化、體育和休閑娛樂(lè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)基層都能公平地享受到公共文化服務(wù)。三是重視防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)防洪排澇、防震減災(zāi)和公安消防等設(shè)施建設(shè)，與美化城市環(huán)境、改善城鎮(zhèn)形象相結(jié)合，增強(qiáng)對(duì)重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，提高人民群眾生活的安全感。四是將中心城市供水、供氣、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施延伸至近郊小城鎮(zhèn)。重點(diǎn)是加快發(fā)展連接城鄉(xiāng)的過(guò)境交通和城市快速通道建設(shè)，完善城際、城市公路快捷運(yùn)輸系統(tǒng)，提升市域公路網(wǎng)絡(luò)，逐步形成便捷、快速的“環(huán)行+放射”的區(qū)域?qū)ν饨煌ňW(wǎng)絡(luò)架構(gòu)；優(yōu)先發(fā)展公共交通，積極規(guī)劃建設(shè)軌道交通，逐步形成以軌道交通為主干，公共汽車(chē)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化城市交通格局。同時(shí)，要按城市標(biāo)準(zhǔn)向近郊小城鎮(zhèn)普及通訊、寬帶網(wǎng)等設(shè)施。通過(guò)上述措施，縮短中心城市與近郊小城鎮(zhèn)之間的時(shí)空距離，逐步實(shí)現(xiàn)各有分工、功能互補(bǔ)、資源共享、城鄉(xiāng)一體。各中小城鎮(zhèn)也要加強(qiáng)對(duì)周邊近郊農(nóng)村地區(qū)的輻射，通過(guò)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)近郊地區(qū)向半城鎮(zhèn)化發(fā)展，為最終實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）深化改革，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)內(nèi)生動(dòng)力。一是深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革。實(shí)行以實(shí)際居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件的城鄉(xiāng)“一元化”戶籍管理制度，強(qiáng)化戶籍制度的民事登記和社會(huì)管理功能，漸次剝離各種附著于戶籍上的社會(huì)權(quán)利，消除城鄉(xiāng)居民之間的不平等，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙，促進(jìn)農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“歸屬清晰、產(chǎn)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的原則，先試點(diǎn)再全面，推行農(nóng)村林權(quán)、小水利產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，探索推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資，在落實(shí)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化、市場(chǎng)化。尤為重要的是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，要將“禁止非農(nóng)化、控制非糧化”的政策原則落到實(shí)處，確保18億畝耕地紅線不動(dòng)搖，確保國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用、調(diào)換、互換機(jī)制，激活農(nóng)村集體建設(shè)用地。加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，積極探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實(shí)現(xiàn)形式，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。三是深化社會(huì)保障制度改革。建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場(chǎng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)居民就業(yè)優(yōu)惠政策向農(nóng)村延伸。加快實(shí)現(xiàn)老、中、新農(nóng)保制度接軌，建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。整合新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)救助制度。四是積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會(huì)管理。推進(jìn)政府職能調(diào)整和行政資源整合，理順行政事權(quán)關(guān)系。繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，探索將部分縣級(jí)行政管理職能、社會(huì)管理權(quán)限等向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。健全訴求表達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，推進(jìn)訴求化解一體化。推行網(wǎng)格化模式，提高信息化水平，實(shí)施親情化幫教，提高社會(huì)管理精細(xì)化水平。深化村級(jí)綜合改革，推動(dòng)村事務(wù)管理服務(wù)職能與集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能相分離。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和管理，打造公共服務(wù)和便民服務(wù)綜合平臺(tái)。五是創(chuàng)新投資融資體制。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，整合各類(lèi)財(cái)政建設(shè)資金，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入力度，主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政支持，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用。加大政府性融資力度，在確保償債能力和風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，通過(guò)政府融資和BT、BOT等模式，積極籌集建設(shè)資金。突出市場(chǎng)化運(yùn)作，加大對(duì)知名企業(yè)的招商引資力度，以強(qiáng)有力的投資加速新型城鎮(zhèn)化步伐。